La Corrupción en la Argentina: un diagnóstico de la actual situación -Ezequiel Brodschi- Eduardo Fracchia-Fernando Martín López Amorós

Resumen

Este trabajo pretende brindar un marco para el análisis del fenómeno de la corrupción en Argentina. Para ello, nos concentramos en el estudio de la situación actual desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa, analizando los datos de corrupción recopilados por agencias especializadas, pero también analizando el desempeño de las instituciones en la lucha contra la corrupción.

A continuación, analizamos la experiencia internacional en materia de política anti corrupción, para concluir el trabajo con algunas lecciones de política para la Argentina derivadas de la evidencia aportada en este trabajo.

1. Evolución reciente de la corrupción en la Argentina

La corrupción es un fenómeno abstracto cuyo concepto aún se discute, por lo que no existe una medida universalmente aceptada y confiable de la incidencia de la corrupción en un país. En cambio, se cuenta con una gran cantidad de índices de diferentes características que intentan llegar a una medición aproximada del fenómeno.

Probablemente el índice de corrupción más difundido en la actualidad es el de Tranparency International, que en el caso de la Argentina es elaborado con el apoyo local de Poder Ciudadano. El índice, que en realidad mide la corrupción percibida, califica a cada país de acuerdo a su desempeño en materia de corrupción. Esto es, calificaciones más altas implican menores niveles de corrupción.

Gráfico 1 – Desempeño argentino en materia de corrupción

Fuente: Transparency International

En el caso de la Argentina, el gráfico evidencia que la crisis de 2001-2002 cortó un claro proceso de mejora de la transparencia y muestra en cierto sentido un proceso de histéresis, tras la crisis la corrupción percibida se ubica un escalón por encima del nivel previo. Otra cuestión notable es que la Argentina no sólo ha empeorado en términos absolutos, sino también en términos relativos. Esto es indicativo de que el incremento de la corrupción, lejos de ser un fenómeno generalizado, respondió al caso concreto de la Argentina, con lo que su explicación no debería exceder las fronteras del país.

Evidentemente, no debe perderse de vista que los índices analizados miden variables percibidas. En parte, el comportamiento observado puede responder a los cambios de ánimo de la sociedad argentina. Así como las mejoras observadas entre 1999 y 2001 pueden ser una respuesta al discurso anti-corrupción sobre el que basó su gestión el Gobierno de la Alianza, es probable que la abrupta caída de 2002 sea consecuencia de la visión más negativa que el país pasó a generar en la mayor parte de los analistas y en la sociedad en general.

No obstante ello, eso no quita relevancia a estos índices; son muchos los teóricos que señalan que es en realidad más importante la corrupción percibida que la efectiva, porque es la primera la que se toma en cuenta a la hora de planificar proyectos de inversión y decidir su viabilidad.

2. Costo de la corrupción

Medir el costo de la corrupción es una tarea excesivamente difícil, sino imposible dada la naturaleza ilegal de estos hechos y por consiguiente al alto nivel de desconocimiento que se tiene de ellos. Además los costos de la corrupción no se explicitan solamente en la cantidad de dinero que pierde el estado sino que también es de vital importancia considerar los costos de eficiencia, la caída de la inversión, y la mala asignación de recursos que genera. Pero una primera aproximación puede obtenerse del análisis de las causas que llegan a la justicia. En este sentido los siguientes informes son elocuentes,

1. Un informe ordenado por el Procurador General de la Nación, Esteban Righi, que se elaboró a finales del año 2005 relevó las causas penales donde se estaban investigando delitos económicos privados o que afecten al Estado, por montos denunciados de más de cien mil dólares. De este informe se desprende que la mayoría de las causas, por un total de 7 mil millones de pesos, corresponden a delitos que afectan directamente a la administración pública o que habrían sido cometidos por funcionarios públicos. Esta cifra es equivalente al gasto a nivel nacional en Educación y Cultura y al doble de las erogaciones en Salud en el año 2006. Las principales causas corresponden a evasión tributaria e impositiva (principalmente el no pago del impuesto a las ganancias y de aportes jubilatorios), denuncias por contrabando evadiendo al Fisco, malversación de fondos públicos a través de contrataciones irregulares de proveedores y vaciamiento de bancos o préstamos estatales a empresas privadas sin posibilidad de recupero.

2. Un informe del Centro de Investigación y Prevención sobre la Criminalidad Económica (CIPCE), ha calculado que desde 1980 hasta el 2006 la corrupción ha privado al Estado de unos 10 mil millones de dólares, el equivalente según el mismo informe a lo que gastaría durante 10 años el Ministerio de Desarrollo Social con sus planes de asistencia a pobres.

3. De algunos casos investigados por la justicia se puede extraer una aproximación a los elevados sobreprecios pagados en las contrataciones públicas que están vinculados a hechos de corrupción pública. En la siguiente tabla se muestran solo algunos casos publicados en la página Web de la Oficina Anticorrupción.

Cuadro 1

Fuente: Elaboración propia en base a Oficina Anticorrupción

El alto valor de las estimaciones realizadas por el Procurador General de la Nación y el CIPCE, sumado a la percepción generalizada de que la gran mayoría de los casos ni siquiera llega a la justicia, dan sustento a la concepción de que una gigantesca masa de recursos que se pierden en las garras de funcionarios y también de civiles y empresas privadas que actúan en complicidad con los primeros para obtener beneficios a costa del conjunto de la sociedad.

Una forma alternativa de cuantificar el costo de la corrupción es a través de sus efectos macro. Diversos estudios han destacado el impacto negativo de este fenómeno sobre el crecimiento y la inversión. Por ejemplo, según Davoodi y Tanzi (2002), uno de los trabajos de referencia en la materia, un incremento de dos puntos en el índice de corrupción percibida de Transparency International genera una reducción de la tasa de crecimiento del PIB de aproximadamente 0,5 puntos porcentuales.

En el caso de Argentina, esta conclusión implicaría que si se lograra llegar al nivel de corrupción de países similares como Chile, la tasa de crecimiento aumentaría en aproximadamente 2 puntos porcentuales al año. Está claro que el cálculo de Tanzi y Davoodi no puede aplicarse directamente como una medida del costo de la corrupción para cada país en particular, porque se deriva de un estudio cross-country con una gran diversidad de observaciones. Sin embargo, sí es indicativo del significativo impacto que la corrupción podría tener sobre el ritmo de crecimiento de largo plazo de la Argentina. El gráfico que sigue muestra el crecimiento de largo plazo del PIB real argentino si se alcanzaran los estándares en materia de transparencia de los que gozan Chile o Dinamarca en lugar de mantener los propios.

Gráfico 2 – Logaritmo PIB real de Argentina 1993-2050, proyectado

Fuente: Elaboración propia

Otros autores estudiaron también el impacto de la corrupción sobre la desigualdad. En general, un aumento del nivel de corrupción percibida ha estado correlacionado con un Gini más elevado (peor distribución del ingreso). Del mismo modo se ha encontrado una asociación positiva entre corrupción e inflación. Mientras que la hipótesis de que la corrupción genera un excesivo uso de los recursos naturales, al facilitar la violación de la normativa ambiental también ha sido considerada.

La literatura ha señalado además que la corrupción genera otros dos efectos adversos: por un lado, da a los empleados públicos los incentivos para tornar más ineficiente el proceso burocrático con el fin de conseguir rentas personales a cambio de agilizarlo. Por otro lado, los compromisos asumidos por el Gobierno a través de los múltiples actos de corrupción limitan fuertemente su capacidad para diseñar las políticas más apropiadas.

3. El combate de la corrupción en Argentina

Probablemente, la principal medida anti-corrupción adoptada por la Argentina desde la década de los ‘90 es la creación de la Oficina Anticorrupción (OA) en 1999. La Oficina tiene como ámbito de trabajo a la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal. La OA, además, desarrolló un papel muy importante en la intervención y reforma del Pami, considerado uno de los organismos descentralizados más afectados por la corrupción de la administración pública. Además, impulsó la Ley de Acceso a la Información y la Ley de Lobby y se desarrolló un sistema informatizado de declaraciones juradas de funcionarios públicos.

Sin embargo los resultados de la labor de la OA después de una década han sido exiguos y no porque la legislación anticorrupción local sea ineficiente, sino porque las medidas no se instrumentan completamente. Se avanzó con el sistema de declaraciones juradas, pero no así en la integración de la información de ejecución presupuestaria de las dependencias. Además, el uso de la Ley de Emergencia Económica y los llamados Superpoderes de la Jefatura de Gabinete han dificultado el control de la gestión y han incrementado el grado de discrecionalidad en las decisiones del Gobierno.

En Argentina, pese a lo establecido por las leyes, una parte importante de las contrataciones del Estado carecen del carácter público establecido por la ley. Además, muchos de los organismos no cuentan con manuales de procedimiento o reglas claras para los procedimientos de contratación, con lo que los principios de contratación que impulsa la ley no se ven cumplidos.

En cuanto a los controles de las licitaciones, un punto que se ha criticado en el caso argentino es la escala de las auditorías; licitaciones públicas por encima de los $750.000, licitaciones privadas y concursos privados por encima de $500.000 y contrataciones directas por encima de $75.000. Esto implica la existencia de operaciones de monto importante que no son controladas. A esto debe sumarse que en Argentina el control interno de las operaciones de contratación dentro de cada dependencia es muy escaso, porque la legislación no ha puesto demasiado énfasis en ella.

Por otro lado, el rol que juega la Justicia argentina en el combate contra la corrupción es muy pobre producto de su deficiente Cuerpo de Peritos –blanco habitual de críticas sobre su transparencia e idoneidad-, la falta de interacción y flujo de información con las dependencias públicas y la falta de accionar de otros organismos como la OA o la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (FIA) por problemas en las definiciones de las facultades.

Otra particularidad es que los organismos de control en Argentina, como la SIGEN o la OA, dependen de los organismos que deben controlar. Esto marca una clara diferencia, con países más avanzados en el combate de la corrupción, donde se ha buscado “terciarizar” los controles, dando un peso importante a organismos civiles.

4. Conclusión: recomendaciones de política para la Argentina

Es claro entonces que existen varios caminos por los que la Argentina puede avanzar en la búsqueda de mayor transparencia. A nuestro criterio, el país requiere fundamentalmente mejorar en el cumplimiento de las normas ya existentes y dar un mayor lugar al control ciudadano. Algunos de los puntos que permitirían importantes avances son:

i) Mejorar los sistemas de información de los movimientos del Estado.

ii) En conjunto con la mejora de los sistemas de información, debe trabajarse en los flujos de información. Debe construirse un esquema en que la información que cada dependencia requiere para realizar los respectivos controles llegue de manera automática y periódica, con el fin de evitar innecesarias demoras.

iii) Definir mejor la responsabilidad de los funcionarios ante casos de corrupción, y probablemente incrementar los castigos ante casos comprobados.

iv) Desarrollar manuales de procedimiento estrictos en las áreas más sensibles, que delimiten las atribuciones de los empleados y expliciten con precisión los pasos a seguir tanto en el manejo de los fondos como en la elaboración de los informes de su gestión.

v) Reducir el grado de discrecionalidad con que se manejan los fondos públicos.

vi) Conformar un cuerpo judicial mejor preparado para tratar con casos de corrupción.

vii) Incrementar el poder de entes como la Oficina Anticorrupción y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas.

viii) Generar entre los empleados una cultura de transparencia.

ix) Involucrar a la sociedad en el control de la corrupción.

Como es evidente, la mayor parte de las propuestas requiere de reformas relativamente profundas, sobre todo en la forma de trabajo y control imperantes en el Estado. Sin embargo, un punto favorable para Argentina es que cuenta con una legislación adecuada en materia de corrupción, por lo que en la medida en que se vaya logrando cumplir los objetivos aquí esbozados es esperable que el nivel de corrupción se vaya reduciendo.

A esto debe sumarse que la corrupción es vista por la sociedad argentina como uno de sus principales temas de preocupación, con lo que reformas como las aquí propuestas podrían contar con un elevado nivel de aceptación social, tornándolas más fáciles de implementar y sostener.